As cidades como um ato de vontade

As cidades são “atos de vontade”, escreveu Edmund Bacon, o aclamado urbanista da Filadélfia, em Design of Cities (1976). Mas se a construção das cidades vem a ser um ato de grande imaginação ou total desrespeito, depende de uma complexa interação de forças – políticas, ideológicas, sociais, econômicas, ambientais.

Como um ato de construção da cidade do século XXI, os Jogos Olímpicos de 2012, em Londres, criaram um dos maiores projetos de regeneração urbana da Europa, e – na minha opinião – um dos mais imaginativos. Este projeto oferece uma perspectiva única para fazer um balanço do que é construir uma cidade. Muitos podem estar inclinados a rejeitar os Jogos Olímpicos de Londres, por pensarem que este seria um evento excepcional que proporciona poucas lições para cidades que não sejam ricas o suficiente para sediar os Jogos Olímpicos. Isto seria um erro. Megaeventos são eventos singulares maciçamente capitalizados, e é precisamente nestas circunstâncias únicas de transformação urbana – em grande escala e em alta velocidade – que podemos observar a dinâmica de construção de cidade, que de outra forma levaria décadas para se concretizar. Como Londres utilizou os Jogos Olímpicos para levar adiante sua ambição de crescimento urbano e organizou recursos públicos e privados, estruturas institucionais e processos de planejamento para combinar visão e ação, é algo que se aplica a uma ampla gama de intervenções urbanas, uma vez que estes são ingredientes – de uma forma ou de outra – de transformação urbana.

Nesta época de cidades, durante a qual centenas de novas e grandes empresas de construção da cidade serão obrigadas a absorver a enorme migração rural-urbana e o crescimento da população, nossa compreensão do ofício de construir cidades é um assunto urgente. Como construímos as cidades é algo que não só tem um impacto imediato sobre as vidas de milhões de pessoas que são e serão moradoras da cidade, mas também o legado morfológico e os padrões de assentamento que serão impressos nas próximas décadas terão um efeito profundo sobre a capacidade das futuras gerações para enfrentar o desafio da sustentabilidade e resiliência globais. O espaço que se situa entre onde as ideias de construção de cidade são geradas e a implementação destas ideias através de estruturas políticas, de planejamento, financeiras, regulatórias e institucionais é, muitas vezes, o lugar onde existe uma disjunção entre a teoria e a prática, entre visão urbana e realidade política; entre o que está planejado versus o que de fato é construído. É neste contexto que os Jogos de Londres de 2012 se tornam instrutivos.

 

Londres 2012: uma aspiração para a construção da cidade

 Apesar de alguns críticos ferozes, os Jogos Olímpicos de Londres de 2012 foram aclamados como uma bem-sucedida celebração do esporte durante quatro semanas; um show espetacular e um momento brilhante de orgulho britânico. Mas o impacto mais profundo e duradouro será o seu papel na mudança da trajetória do crescimento de Londres. A regeneração de 600 acres (2,5 km2) de área industrial local irá juntar-se à história dos momentos totêmicos de Londres, de construção de cidade cujo padrão de crescimento foi irremediavelmente transformado. Os Jogos Olímpicos se concentraram no East London, uma das áreas historicamente mais carentes da cidade, onde pesquisas sobre problemas urbanos do final do século XIX – os famosos mapas da pobreza de Londres de 1898-99, feitos por Charles Booth – estão, em grande parte, inalterados, mesmo um século depois; uma área da cidade que sofreu a saga familiar da deterioração urbana resultante da desindustrialização, da pobreza concentrada e da destruição do tecido urbano através das forças de desurbanização da renovação urbana.

Perante este cenário, as Olimpíadas de 2012 eram apenas um ator – ainda que transformador – em uma narrativa urbana mais ampla, cujas origens se encontram nas últimas quatro décadas de visão, política e tenacidade para reverter esta condição em declínio. Através das vicissitudes dos mercados, da política e da mudança de ideias de planejamento urbano e da “boa forma urbana”, houve uma determinação de que para que Londres crescesse com sucesso, a cidade deveria se mover em direção ao Leste. Com grandes áreas de terra de baixo valor a apenas alguns minutos do centro de Londres, o seu potencial gritava para ser liberado através da construção de infraestrutura e da terraplanagem.

O termo “legado”, muitas vezes colocado como uma racionalização posthoc para justificar o investimento maciço em instalações e infraestrutura esportivas, era exatamente o oposto, no caso de Londres. Aqui, os Jogos Olímpicos eram a manifestação tangível de uma visão clara para a transformação urbana em busca de um significado a ser realizado. Visão, política, ideias urbanas, realidades econômicas e a restrição de terra de uma cidade global conspiraram para produzir o Parque Olímpico no East London.

Embora não seja um relato científico, uma rápida versão mostrando momentos-chave na criação do Parque Olímpico poderia ser algo do tipo:

  •  A Lei de Planejamento Urbano e Rural [Town and Country Act], de 1947, e o Plano Abercrombie estabeleceram um cinturão verde que circunscreveria a expansão de Londres, forçando a regeneração interna quando Londres crescesse;
  • O desenvolvimento de Docklands e de Canary Wharf, ao longo dos anos 1980 e 1990, reposicionou as obsoletas terras à beira-mar do East London como um novo centro financeiro para garantir a posição econômica competitiva de Londres na Europa e no mundo;
  • A Força-Tarefa Urbana, um estudo governamental presidido por Lord Richard Rogers na década de 1990, que defendia a forma urbana compacta, a construção em terras industriais perto de bons centros de transporte público e a valorização da regeneração urbana, especialmente ao longo do rio Tâmisa;
  • A eleição de Ken Livingstone, em 2000, como o primeiro prefeito eleito de Londres, representou o início de uma descentralização do poder em Londres, que tinha sido reforçada durante a prefeitura do então prefeito Boris Johnson. Ambos apoiaram a regeneração do East London como maior prioridade de reinvestimento urbano, representando uma continuidade crítica de visão e compromisso.
  • O desenvolvimento e consentimento do Plano Piloto de Stratford, liderado pelos visionários incorporadores Stuart Lipton e Nigel Hugill, em 2004, antes mesmo da licitação ter sido ganha, sinalizou o potencial desta parte do East London para grandes investimentos do setor privado e público; uma área pronta para a regeneração.

 

A questão importante é que a decisão de construir o Parque Olímpico de Londres na comunidade de Stratford, em East London, foi tomada no contexto mais amplo do plano para o crescimento de Londres, e foi uma estratégia deliberada para reconstruir o tecido de uma cidade que tinha sido rompido. Construir uma nova e compacta peça de urbanismo em uma área industrial ligada a uma densa e melhorada infraestrutura de transporte com a ambição de integrá-la física, econômica e socialmente às comunidades adjacentes, pode parecer óbvio, mas esse não é o caso de muitas novas cidades que estão sendo construídas e reconstruídas em um mundo em rápida urbanização.

 

Como isso foi conquistado?

Quando Londres foi agraciado com as Olimpíadas de 2012, uma das primeiras prioridades foi a aquisição dos 2,5 km2 do futuro local do Parque Olímpico. À época, este local era em grande parte uma área industrial desgastada e abandonada, tendo parte desta sido utilizada como aterro sanitário para os restos da devastação que o East London sofreu com os bombardeios da Segunda Guerra Mundial. Situado em meio a uma densa rede de transportes coletivos, o potencial de regeneração da área foi frustrado pelas centenas de interesses das diferentes propriedades, que precisavam ser reunidas para garantir acesso às oportunidades latentes. Os Jogos Olímpicos forneceram a vontade política e o capital para realizar a tarefa que anteriormente havia sido vista como algo muito difícil.

Concomitantemente com a organização do terreno, havia a necessidade de estabelecer a arquitetura institucional para entregar o Parque Olímpico, tanto para os Jogos quanto para o seu legado. Este assunto aparentemente banal seria o herói não-reconhecido responsável pelo sucesso dos Jogos Olímpicos. O alinhamento de interesses nacionais, metropolitanos (prefeitura) e locais e a criação de bem projetadas e focadas estruturas de entrega de material foi fundamental para começar bem o projeto. E não havia tempo a perder com um importantíssimo prazo: o da abertura da cerimônia dos Jogos Olímpicos. Vários ministérios do governo central, órgãos nacionais de esportes, o prefeito de Londres, os quatro bairros locais que sediariam o evento – ou que eram próximos ao Parque Olímpico – e as diversas comunidades do East London, todos tinham que se engajar no projeto e, mais difícil ainda, se alinhar.

Enquanto que uma vasta rede de estruturas de governança e consultoria foi estabelecida para coordenar o empreendimento olímpico – desde o mais alto nível do Gabinete do Comitê, presidido pelo primeiro-ministro, até as organizações comunitárias locais em toda a East London –, três principais veículos de realização foram criados para os Jogos:

  •  A Autoridade de Entrega dos Jogos (ODA): empresa de infraestrutura focada na construção do Parque e dos locais adjacentes. Uma organização por tempo limitado, com um conselho de representantes públicos e privados, que recebeu a maior parte dos recursos públicos do governo central e da prefeitura para entregar as instalações para os Jogos;
  • O Comitê Organizador dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de Londres (LOCOG): a organização acusada de encenar os eventos olímpicos, garantindo patrocinadores e fazendo ligações com o Comitê Olímpico Internacional (COI) e outros organismos de esportes nacionais e internacionais;
  • A Companhia do Legado do Parque Olímpico (OPLC), mais tarde renomeada de Corporação para o Desenvolvimento do Legado de Londres (LLDC): proprietária e principal incorporadora do Parque Olímpico, esta organização focou, logo após os Jogos, na transformação do local dos eventos, que passou a ser um local de regeneração, assim atraindo investimentos na área.

 

A criação da OPLC em 2009 [da qual o autor deste artigo foi o primeiro Chefe do Executivo – nota dos editores], três anos antes dos Jogos, foi algo novo para uma cidade que sediava os Jogos Olímpicos, e foi também um testemunho do propósito de profunda regeneração dos investidores das Olimpíadas. Uma empresa de propriedade conjunta – a prefeitura de Londres e o governo nacional –, e incluindo em seu conselho a representação de dois dos principais bairros que possuem terras no Parque – os bairros londrinos de Hackney e Newham –, esta criação única foi projetada para refletir o delicado equilíbrio de interesses e de poder que precisavam ser alinhados para que a regeneração da área fosse bem sucedida.

Esta divisão de trabalho entre as três entidades, é claro, não impediu que outras entidades de entrega incorporassem considerações sobre legado no núcleo de seu programa, já que esta missão foi incorporada no ethos do empreendimento dos Jogos Olímpicos em Londres. No entanto, a OPLC, com um foco singular na agenda pós-Jogos de construção da cidade foi fundamental para definir e supervisionar essa visão e garantir que ações fossem tomadas para proporcionar a regeneração física, social e econômica do Parque Olímpico, espalhando seus benefícios para as comunidades vizinhas. Desta forma, haveria uma integração quase perfeita entre o uso de infraestrutura da área, das construções e das localidades durante os Jogos e após os Jogos.

Fundamental para a tarefa de construção da cidade foi o desenvolvimento do plano piloto, que estabelecia o investimento em infraestrutura por parte do governo no valor de 6 bilhões de libras esterlinas, a serem gastos no local. E crucial para isso foram três fases distintas, porém integradas: o Plano dos Jogos, o Plano de Transformação (para a transição dos Jogos depois do encerramento destes) e o Plano das Comunidades do Legado (o plano de longo prazo para o desenvolvimento[I1]  do local). A força da abordagem londrina foi conceber estes três planos em cronologia exatamente oposta, ou seja, o planejamento da área começou a partir de uma visão voltada para a cidade futura e, em seguida, voltando-se para as exigências dos Jogos. O ponto de partida foi a visão para o futuro. E esta premissa básica tem profundas implicações em tudo o que seria planejado e construído, cujas principais características incluem:

 

  • A criação de um parque central, com mais de 200 acres [N.T.: cerca de 1 km2] ao longo do rio Lea (após a remoção dos postes de eletricidade) que formaram a espinha dorsal do local e criaram uma armadura em torno da qual cinco futuros bairros serão construídos, de forma bastante semelhante ao que se fazia em Londres, integrando parques urbanos e áreas edificadas, tais como Victoria Park e Regents Park;
  • A construção apenas de locais necessários em uma base permanente – e que teriam futuros grupos e utilizações. Todos os outros locais seriam instalações provisórias, que seriam removidas para criar locais para uma futura área de uso misto, com casas, escolas, lojas e locais de trabalho;
  • A dispersão dos locais por toda a área em localizações estratégicas ao invés de agrupar todas as edificações na usual “zona desportiva”. Desta forma, os locais de esporte poderiam se tornar âncoras de atividade e ícones físicos integrados com os novos bairros;
  • A Vila Olímpica dos Atletas, que durante os Jogos Olímpicos hospedaria 17.000 atletas, funcionários e moradores, foi construída para ser transformada no primeiro complexo pós-Jogos Olímpicos completo, com 3.000 unidades de habitação;
  • 1 bilhão de libras esterlinas foram investidas na modernização das linhas férreas e das linhas de ônibus existentes, incluindo a construção de um novo centro de transporte internacional para permitir futuras conexões com a Europa e conexões imediatas com o grande centro de transportes de Londres, Kings Cross, que faz com que o centro de Londres esteja a apenas cinco minutos de caminhada, e a uma distância de apenas uma estação;
  • Um centro de energia central foi construído com capacidade suficiente para servir a área inteira como legado, e também teria potencial para exportar energia para as comunidades do entorno;
  • Uma rede subterrânea de novos esgotos, utilitários e dutos de telecomunicações foi construída para acomodar as futuras necessidades de capacidade.

 

Esses blocos de construção básicos e inter-relacionados do plano piloto, e o investimento que este requereu, fez com que cerca de 75 por cento do orçamento total das Olimpíadas fosse gasto para criar uma plataforma para a futura cidade. Embora edifícios distintos certamente tenham sido construídos, como o Centro Aquático de Londres, de Zaha Hadid, e o Velódromo de Londres, de Michael Hopkins, o foco principal do investimento foi colocar em prática os pré-requisitos para uma nova região de Londres.

E essa intensidade de foco no legado não terminou com os Jogos: instituições, financiamentos, transações comerciais e parcerias de comunidade foram estabelecidas para garantir uma transição suave de um Parque Olímpico para os Jogos em uma vida urbana pós-Jogos. Mais importante ainda, tanto comercial quanto simbolicamente, todas as instalações esportivas permanentes têm utilização futura garantida – eliminando, assim, o medo de “elefantes brancos”, que tanto assola muitas das cidades que recebem megaeventos, e frustrando o futuro desenvolvimento destas cidades ao permanecerem vazias. A transição em desenvolvimento também incluiu:

 

  • Um plano-piloto e diretrizes de projeto que estabelecem a estrutura (adotada e aprovada pela autoridade de planejamento) para a futura construção de 8.000 casas e que criam uma confiança requerida pelo setor de investimento privado e pela comunidade;
  • Um financiamento adicional de 500 milhões de libras do governo central foi dedicado à transformação pós-Jogos do Parque para reformar locais, preparar áreas e construir espaços abertos e instalações;
  • As 3.000 unidades da Vila dos Atletas foram vendidas para uma comunidade de renda mista, metade para habitações acessíveis e metade para um incorporador privado para o que agora está sendo comercializado em Londres como o mais novo bairro residencial “cool de Londres, o East Village;
  • O Centro Internacional de Transmissão (IBC) e o Centro de Mídia, dois prédios que, juntos, ocupam cerca de 100.000 metros quadrados de espaço, com o comprimento de 7 jatos jumbo, estão sendo transformados em um novo centro de tecnologia – iCity – para acomodar os estúdios de esporte da  British Telecom, um centro de pesquisa e de ensino da Loughborough University, um centro de dados e um espaço acelerador para novos empreendimentos.

 

Para supervisionar e gerenciar este complexo entrelaçamento de atividades de construção da cidade e a coreografia de investimentos e ações públicas e privadas que precisam ser cuidadosamente encenadas, a OPLC foi reprojetada e recebeu poderes para garantir que a integração de planejamento e implementação – que se mostrou tão essencial para o sucesso da entrega do projeto para os Jogos – fosse levada a cabo através de legado.

Através da legislação nacional que permite que a prefeitura crie empresas de incorporação locais – praticamente uma versão moderna das empresas de incorporação do governo na década de 1970, que lideraram a primeira geração de transformação do East London nas Docklands –, a OPLC foi reconstituída como a Corporação para o Desenvolvimento do Legado de Londres (LLDC) sob o controle da prefeitura de Londres. Não somente ao Parque Olímpico foi dada a propriedade de suas terras, mas também a autoridade do planejamento do Parque Olímpico e das áreas próximas, sob a jurisdição das subprefeituras locais. Esta consolidação excepcional de posse de terra e de poder de planejamento, impensável na maioria das cidades ocidentais – demasiadamente tímidas para fazer valer tal poder uma vez que a renovação de massa urbana da era pós-II Guerra Mundial – foi unânime em todos os níveis de governo nacional e local que tinham um objetivo comum de manter o ímpeto de regeneração alavancado pelos Jogos Olímpicos. O que seria surpreendente para os observadores do desenvolvimento urbano é que não houve praticamente nenhuma oposição da comunidade à criação da LLDC e seus poderes extraordinários.

 

A Agenda de Convergência

A cidade de Londres é socioeconômica e espacialmente desigual: o West London é mais rico e o East London é mais carente. A expectativa de vida diminui de 80 para 73 anos à medida que se vai em direção ao leste da cidade. Esta estatística assustadora captura a disparidade em muitos indicadores sociais e econômicos entre o East London e o resto da cidade. A parte da cidade que sediou os Jogos Olímpicos sempre foi, historicamente, uma das piores áreas da Inglaterra. Em contraponto a esta realidade sombria e para alavancar os investimentos para os Jogos, os subprefeitos desenvolveram o conceito de convergência como fator-chave para mudanças em suas comunidades. A convergência estabelece uma aspiração de que as chances de vida e as oportunidades dos moradores do East London deveriam, no mínimo, estar em paridade com a média de todos os outros moradores de Londres. Longe de ser modesta, esta simples aspiração estabeleceu metas ousadas e abrangentes para melhorar a questões de emprego, saúde, educação, condições de moradia e todos os índices de oportunidades de vida e as circunstâncias que ajudam a garantir que as condições documentadas pela pesquisa de Booth, há um século, foram melhorados para além dos limites artificiais do Parque Olímpico. E, mais importante, reconheceu que para que a regeneração genuína ocorresse, além dos tradicionais tijolo e argamassa do Parque, teria que haver um programa mais abrangente de investimento e mudança.

Traduzir a Política de Convergência para o Parque Olímpico foi tanto uma mudança de mentalidade quanto uma questão legislativa. Cada peça de construção de uma nova parte da cidade precisava ser entendida como um bem através do qual a mistura e a diversidade seriam promovidas. Muitas vezes esta perspectiva é compartimentada como um “programa” separado, ao invés de ser uma parte essencial de tudo o que está sendo entregue. Para resolver isso, a OPLC adotou um conjunto inter-relacionado de políticas para promover a convergência, a saber:

 

  • A exigência de moradias populares (35 por cento de todas as novas habitações construídas no Parque);
  • Criar de forma proativa empregos locais e oportunidades de pequenos negócios gerados pelas instalações, como o Centro Aquático, de modo que estas sejam operadas por pequenos empreendimentos de negócios;
  • Definir preços acessíveis para moradores locais para as instalações esportivas, de maneira que os moradores mais carentes pudessem nadar em instalações de alto nível ou assistir a um jogo de futebol no Estádio Olímpico;
  • Usar a Imprensa Internacional – as instalações da Media Broadcast Center – como um recurso para diversificar a economia do East London, criando ativamente um centro de tecnologia e ligando este a faculdades da comunidade local e treinar alunos destas faculdades para oportunidades na nova economia;
  • Criar uma programação comunitária de futuras atividades no Parque Olímpico, de maneira que o parque seja primeiramente um local desfrutado pelas comunidades locais, e não apenas pelos turistas;
  • Trabalhar com Westfield, o maior operador de shopping centers urbanos da Europa, para apoiar uma “escola de varejo” para treinar residentes locais para empregos na área de serviço. Como resultado, a maioria dos cargos tem sido ocupada por moradores da localidade;
  • Construir pontes para ligar o Parque a canais, estradas e ferrovias que o separam das comunidades adjacentes.

 

Ultimamente, a Corporação para o Legado de Londres tem sido perfeitamente capaz de estender seu mandato para além do Parque Olímpico em si, garantindo a integração do Parque com as comunidades vizinhas. Como reflexo, o papel da agência tem sido agir como uma ponte entre a visão e ação, as ideias e as instituições, e entre a integração dos aspectos físicos, sociais e econômicos da diversidade e mistura essencial para realizar um urbanismo bem sucedido. Neste caso, sem a Agenda de Convergência o Parque poderia facilmente tornar-se uma ilha da elite, ao invés de parte de um todo integrado: uma nova parte de Londres.

 

O que isso significa para o Rio 2016?

Uma construção imaginativa da cidade, e a concentração de forças necessárias para alcançá-la, é uma tarefa complexa que frequentemente ocorre em ciclos. A história das Olimpíadas de Londres pode parecer perfeita demais em sua tentativa de corrigir esta divisão e criar uma plataforma para conectar a imaginação com a mais refinada forma urbana. O tempo será o melhor juiz para saber se estas fundações irão funcionar. Habitação acessível e políticas de emprego para garantir a diversidade podem ser corroídas; diretrizes de projeto que pretendem assegurar diversidade no ambiente construído poderiam ser descartadas a mando do capital; a terra poderia ser vendida muito rapidamente, em faixas grandes demais para receitas que obstruiriam uma cidade mais diversificada, criada por muitas mãos ao longo do tempo; as instituições criadas para cuidar deste bem precioso poderiam ser impedidas de pensar a longo prazo. E, é claro, olharemos para as estatísticas atuais sobre as fortunas do East London para medir se estas realmente “convergiram” ou se a privação simplesmente foi afastada de nossas vistas.

Para o Rio de Janeiro, enquanto este se mobiliza para entregar o seu legado dos Jogos de 2016, as questões sobre como os investimentos levarão a uma maior integração ou a uma maior segregação da cidade são fundamentais. Será que o Porto Maravilha evoluirá para refletir o dinamismo do urbanismo do Rio de Janeiro, de suas ruas animadas, uma mistura de usos e de uma cultura de rua orientada para o pedestre, e não simplesmente se tornará uma plataforma para o capital? Será que os novos e importantes investimentos em transporte ajudarão a curar a divisão Norte-Sul ou servirão para aumentar esta divisão? Será que o recente investimento nas favelas não só levará a melhores condições, mas também a uma maior integração econômica e social com a dinâmica do crescimento do Rio de Janeiro?

Esperemos que a experiência recente de Londres ofereça insights para este debate.