Megaprojetos em Nova York, Londres e Amsterdã

Durante a última década, presenciamos a instalação de grandes projetos de urbanização nas cidades europeias e americanas. Depois de um hiato durante a década de 1990, provocado pela crise imobiliária do início da década, as grandes cidades responderam às pressões da economia global utilizando complexos muito grandes, de uso misto, como atrativos para empresas multinacionais e como locais para novas habitações. Há uma semelhança física marcante entre os projetos, independentemente da cidade onde estes estão localizados. Ao mesmo tempo, estes projetos diferem em resultados sociais e processos de planejamento, refletindo o nível de comprometimento que a cidade-sede tem para com a equidade social. Os três projetos a serem discutidos neste artigo são: Atlantic Yards, no Brooklyn, em Nova York; Thames Gateway, cuja maior parte fica em Stratford, Londres; e Zuidas, ao sul de Amsterdã.

No início do novo século, todas as três cidades haviam mudado suas bases econômicas, deixando de ser principalmente dependentes de atividades portuárias e de produção para focar em finanças, prestação de serviços, turismo e indústrias criativas. Esta transformação de função forçou uma reestruturação das relações espaciais, resultando no crescimento de escritórios, entretenimento e bairros de habitações luxuosas, enquanto que estruturas industriais em desuso e estruturas ribeirinhas eram recicladas, e glamorosos novos espaços – muitas vezes projetados por arquitetos mundialmente famosos – se tornavam marcas do sucesso econômico. Em Londres e Nova York estes projetos fazem parte de um processo de planejamento mais abrangente do que anteriormente havia; em Amsterdã, onde o planejamento abrangente sempre reinou, houve um repensar das estratégias espaciais, indo de um modelo de cidade compacta em direção a um modelo policêntrico. Todas as três cidades precisaram lidar com os preços em ascensão das habitações, e incorporaram a habitação aos novos projetos, alegando ser o componente residencial uma medida de equidade. Estas cidades diferem, no entanto, na atenção que dedicam às unidades habitacionais a preços acessíveis ou a metas físicas e sociais.

 

Atlantic Yards, Nova York

O projeto Atlantic Yards faz parte de uma ideia visionária para Nova York, apresentada pelo Gabinete do Prefeito como PlaNYC2030. Este documento representa o primeiro esforço de um plano piloto para a cidade desde John Lindsay, prefeito de Nova York na década de 1970. O plano enfatiza a urbanização em todos os cinco bairros da cidade, promove a criação de habitações a preços acessíveis e exige medidas ambientalmente sensíveis. Mas, embora algumas destas medidas reflitam uma sensibilidade quanto às preocupações do bairro, seus principais projetos utilizam enormes somas de dinheiro público e de isenção fiscal para empreendimentos que transformam radicalmente os locais envolvidos, acirram as oposições entre os bairros e ameaçam enfatizar o contraste entre ricos e pobres. As questões do plano estão restritas ao uso e desenvolvimento da terra; este plano não liga estas iniciativas à educação, à formação e colocação profissionais, ou aos serviços sociais.

O projeto Atlantic Yards não se originou na prefeitura, mas foi trazido até esta através da construtora Forest City Ratner Companies (FCRC). A FCRC já havia construído três projetos de grande porte no centro do Brooklyn e havia sido a principal construtora a trabalhar naquele município. O Atlantic Yards, assim como outros megaprojetos discutidos neste ensaio, foi o resultado de uma parceria público-privada. Diferentemente dos outros, este foi desenvolvido em uma área que já era densamente habitada, embora a maior parte do projeto tenha sido construída em terreno de estações ferroviárias. Também diferentemente dos outros, o projeto não teve origem em um plano publicamente patrocinado, e sim foi a consequência de uma iniciativa da construtora. O projeto, em sua forma atual, reflete a forma de um planejamento guiado pela construtora que caracterizou os projetos de construção em Nova York desde a década de 70, e a relutância da cidade e do estado de iniciar projetos, a menos que a construtora já estivesse comprometida.

 

Thames Gateway, Londres

Ao contrário dos prefeitos de Nova York e Amsterdã, o prefeito de Londres tem pouca autoridade sobre a gestão do dia-a-dia da cidade. Assim, seu principal foco está no planejamento estratégico e no transporte. No que diz respeito ao primeiro, ele deve contar com as autoridades do município e com uma enorme gama de parcerias de urbanização para implementar sua orientação. Tanto por causa das pressões sobre ele para criar uma urbanização quanto pelo seu desejo de deixar uma marca na cidade – a despeito de seus poderes limitados –, Ken Livingstone, o primeiro prefeito de Londres após a criação da Greater London Authority, colocou considerável energia em projetos de regeneração. O sentimento anti-expansionista nos arredores da cidade de Londres, em todas as direções – a não ser na direção leste –, significa que o grande impulso dos novos programas caminha para o leste. Isso se justifica pelo fato de que o East London representa a parte mais carente da cidade, sendo, portanto, a parte que mais se beneficiaria. Além disso, esta área contem inúmeros locais subutilizados.

A urbanização da parte leste de Londres foi denominada Thames Gateway, e anunciada como o maior projeto de urbanização da Europa. O projeto se estende por 40 milhas desde Canary Wharf, no East End de Londres até os condados de Essex e Kent, cobrindo 16 distritos. As metas estabelecidas pelo governo central incluíam: 160 mil unidades habitacionais, com 35 por cento destas classificadas como acessíveis; a criação de 180.000 novos postos de trabalho; melhoria nos níveis de qualificação dos moradores; acesso a um serviço de saúde de alta qualidade; e 53.000 hectares de espaços verdes protegidos e melhorados.(1) O projeto envolvia tanto a reurbanização de áreas existentes, ocupadas ou obsoletas, quanto o crescimento em áreas verdes. Na parte londrina, o projeto cobriu alguns distritos extremamente pobres, enquanto que, mais adiante, nos condados dos arredores da cidade, o projeto cobriu assentamentos bastante ricos. O período de tempo envolvido foi considerável; embora os objetivos devessem supostamente ser cumpridos até 2016, 40 anos seria uma estimativa mais realista para todo o projeto Gateway. A construção, no entanto, seria rápida dentro da área ocidental, onde o Parque Olímpico e as instalações associadas estavam sendo aprontadas para os Jogos Olímpicos de 2012.(2) O objetivo geral era a urbanização de “comunidades sustentáveis” e uma descentralização da atividade empresarial a partir do presente núcleo em Westminster e do centro financeiro de Londres.

 

Zuidas, sul de Amsterdã

Em Amsterdã, assim como em Londres, o planejamento e a habitação estão dentro do contexto de planejamento de diretrizes e de fluxos financeiros que são provenientes do governo nacional. Um poder considerável, no entanto, reside no âmbito municipal, onde, porque nenhum partido domina exclusivamente, o consenso é a regra. Há menos confiança em construtoras privadas – em busca de lucro – para a construção de moradias do que em Londres e Nova York, e, como em Londres, a construção de habitação social conta com as atividades das associações habitacionais sem fins lucrativos. Amsterdã, no entanto, se assemelha a Londres e Nova York no sentido de depender de investimento privado para a construção de escritórios e ao exigir que as construtoras contribuam com benefícios públicos em troca do direito de construir.

Zuidas, em Amsterdã, envolveu a maior quantidade de espaço para escritórios dentre os empreendimentos discutidos neste texto. Um grande número de prédios de escritórios já estava quase totalmente construído – não de acordo com um plano, mas de forma oportunista, como resultado da busca por espaço conveniente por parte de firmas que queriam fugir do populoso centro da cidade. Estes prédios foram sendo construídos sem muita relação uns com os outros. Havia muitas construções arquitetônicas arrojadas, mas a área como um todo era incoerente, fria e hostil aos pedestres. A ambição dos construtores era adaptar uma área de uso único existente para criar um espaço multifuncional urbano. O desafio era particularmente difícil, porque o bairro era dividido por uma autoestrada com muitas pistas e uma via férrea que, assim como os pátios ferroviários no Brooklyn, impediam o tráfego de pedestres e a coerência do projeto. A solução proposta era extremamente cara – um túnel de 1,2 quilômetros de extensão para acomodar tanto a estrada quanto os trilhos da ferrovia. Zuidas já era o maior complexo de escritórios da Holanda, com 248.600 m2, construídos ou em construção. O governo nacional imaginou que aquela se tornaria uma área que permitiria a Amsterdã competir com Paris, Frankfurt e Milão pela função de cidade global. O município respondeu com um plano para a área ao sul do Centro, que incluía instalações de moradia, comércio, educacionais e culturais. Contudo, apenas as estruturas para escritórios foram construídas. Agora o governo municipal, com a participação financeira do governo central, estava procurando realizar um sistema multifuncional. O projeto dedicou um papel mais amplo ao setor privado ao fornecer a infraestrutura que previamente havia caracterizado os projetos holandeses. O plano era usar uma parceria público-privada, fazendo com que o investimento excessivamente dispendioso da ferrovia e as servidões de passagem da rodovia fossem financiadas pelo setor privado. Sessenta por cento dos custos seriam mantidos pelos participantes privados, que em troca receberiam direitos de construção para um milhão de metros quadrados no espaço recém-criado. A parte pública envolveu os governos da cidade, da província e da nação.

 

Conclusão

Os megaprojetos descritos aqui refletem a evolução dos programas de reurbanização desde os seus primórdios, logo após a Segunda Guerra Mundial. Estes projetos também representam uma convergência entre as abordagens americana e europeia à intervenção governamental nas construções, como a incorporação do envolvimento do setor privado e a orientação mercadológica.

Ao mesmo tempo, os sistemas europeus, incorporando uma preocupação neoliberal com a competitividade, manifestam maior orientação governamental e compromisso com as metas igualitárias.

Os megaprojetos contemporâneos discutidos aqui indicam que as parcerias público-privadas podem ser um veículo para a prestação de benefícios públicos, incluindo compromissos de emprego, instalações culturais e habitação a preço acessível. Estes projetos também mostram, no entanto, que são arriscados tanto para os participantes públicos quanto para os privados, e devem antes de tudo ser orientados para a rentabilidade; e também mostram que produzem uma paisagem dominada por edifícios volumosos que não incentivam a urbanidade, apesar das alegações dos urbanistas dos projetos.

Em Londres e Amsterdã, onde, em certa medida, um ethos social-democrata ainda prevalece, mais é exigido dos urbanistas do que em Nova York. Além disso, a contribuição governamental direta à habitação é maior, porque os governos nacionais desempenham um papel muito maior no financiamento da construção de habitações acessíveis. Mesmo nestas cidades, no entanto, tudo depende da rentabilidade das partes do projeto orientadas para o mercado. Existem apenas três formas de construção que podem gerar grandes lucros: residências e hotéis de luxo, torres de escritórios de grande área útil e shopping centers. Assim, o que podemos esperar ver nas cidades europeias e americanas são projetos com características de design semelhantes e misturas de produtos, geralmente fora do antigo centro urbano e sem as camadas de velho e novo, pequeno e grande, que dá às cidades centrais seu ambiente e suas oportunidades. Os requisitos em todos os três projetos para moradia e emprego acessíveis e representam um compromisso mínimo para com as políticas socialmente justas, mas a orientação principal é a rentabilidade e a competitividade. A extensão dos ganhos desta competitividade aumentada, espalhada por toda a sociedade, dependerá do tamanho do compromisso direto do governo com os benefícios públicos. Este compromisso é maior na Holanda, onde o estado de bem-estar social, embora esteja diminuído, ainda vive. O estado de bem-estar social é menor nos Estados Unidos, onde o pequeno gasto nacional com habitação e bem-estar social significa que a população de baixa renda deve depender quase que totalmente do efeito da percolação (tricke-down)  para ganhar com as novas urbanizações.

Este texto foi publicado anteriormente no número 783 do International Journal of Urban and Regional Research, 2009.

1 UK Department of Communities and Local Government, 2006.
2 Nota dos editores: este ensaio foi escrito antes da conclusão do Parque Olímpico, em 2012.